上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。
至于这种会议纪要是不是一种通常所见的批准形式，由于法律、法规只规定城市详细规划应当由城市人民政府或规划行政主管部门审批，没有规定审批形式，故不能否定扬州市规划委员会会议纪要对批准详细规划发挥的实际作用，应当认定《念泗二村地段控制性详细规划》经过合法有效的批准。对于各阶段皆具处分性的多阶段行政行为而言，一并审查模式在关照诉讼经济性的同时不会导致权利救济目标落空的重要原因，就在于先行行政行为扮演着实现后续行政行为法律效果的手段角色。
对该73份裁判文书进行全文阅读，可发现共有12份裁判文书对总体规划或详细规划的合法性进行了审理。[18] 念泗三村案中，一审判决与二审判决对此的处理出现了分歧：一审法院以正面回应〈念泗二村地段控制性详细规划〉有无得到合法有效的批准的方式，行使了对依据的审查权。鉴于行政计划的类型繁多，在财政、发展及需求等各个领域都存在行政计划，但仅在城市规划领域存在全国统一的立法——《城乡规划法》，[3]因此本文将涉及城乡规划的司法裁判文书，作为分析问题的切入口。第53条第1款规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。但在特殊的情况下也存在两者关系的倒置，即后阶段行为只是为补充前阶段行为，其为前阶段行为的手段而已。
【注释】 [1]大陆学者的行政计划概念，通常包含了作为结果的计划和制定计划的行为两个层面的含义。实践中，之所以不通过扩张解释的方法将城乡规划立项决定直接囊括进受案范围之内，而是采取承认违法性继承的方式一并审查其合法性，是因为对多阶段行政行为实施法律救济时的诉讼经济考量。[9]黄宗羲曾言：三代以下，天下之是非一出于朝廷。
对读书人而言，谏诤也是他们能够参与王朝政治，实现理想抱负的重要渠道。[27] 从清末开始，中国近代法律教育兴起，有一批法律人，就法学水平而言，不乏佼佼者。在这里，苍生与社稷、君上获得了统一。[15]余英时：《史学研究经验谈》，上海文艺出版社2011年版，第74-75页。
国民党所信奉的主义、政纲自然会成为国民大会之指导思想。新式学堂不论是它所形塑的新型师生关系还是所传授的分科之学，与书院及其教育方式相比，在教授智性之知上可能大有提升，但在培育共同体的德性之知上则恰是其薄弱环节。
自戊戌维新以降，晚清新政、创建民国、倡导党治等，除五四前后外，近代中国精英多相信制度万能，以为只要采用先进制度，所有的问题即迎刃而解，甚至不解而解。他将书院的精神归为三个方面：代表时代精神，讲学与议政，自修与研究。于此有当知者：国民党之民权主义，与所谓天赋人权者殊科，而唯求所以适合于现在中国革命之需要。亦即儒学作为价值之源早在科举被废之时即从制度上被切断，但它在以法政人为主体的议员群体身上集中反映出来则恰好是民国肇造之后。
西方学生，以为吾习法政未成，今富贵为东方学生袭取，吾辈归国以后，特循资除授耳，未能据要津也，故力遏其流，以待明王之梦。对朝廷而言，本和元就是天下苍生。按照儒家理论，皇帝应以圣贤教导来行事，力争做个圣君。此种新旧结合之名词，就是该情形的集中反映。
表五（毕业于新式学堂之议员所学专业统计表）[25] ┌─────┬──────┬──────┬──────┬──────┬──────┐ ││合计│法政│师范│军警│不详及其他│ │├──┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┤ ││人数│比例│人数│比例│人数│比例│人数│比例│人数│比例│ ├─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤ │资政院│46│100％ │32│69.6％│5 │10.9％│5 │10.9％│4 │6.5％ │ ├─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤ │第一届国会│489 │100％ │230 │47.0％│48│9.8％ │30│6.1％ │181 │37.0％│ ├─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤ │第二届国会│124 │100％ │55│44.4％│11│8.9％ │9 │7.3％ │49│39.4％│ └─────┴──┴───┴──┴───┴──┴───┴──┴───┴──┴───┘ 不论晚清还是北洋，出身于新式学堂接受新教育的议员们，学习法政者比例最高，且法政出身的议员常起关键作用，下面即以法政之学为例来予以说明。价值之源被抽空，儒家经典多等同于诸子，成为章句记诵之学，不再有安身立命之大用。
惟其为天下臣民万物之主，责任至重，凡民生利瘼一有所不闻，将一有所不得知而行，其任为不称。但随着政治上王纲解纽、社会上内在秩序和价值观念的被摧毁，全社会不再有共同认可的基本是非观，取而代之的法政新知又不足以为研习者找到新的价值之源。
没有持续修身，谁也不能自为圣贤，乃至自封圣贤。所持不同，其为利禄则一也。第一届国会议员的相关数据，张朋园和库柏（Samuel Y. Kupper, Biographical Analysis of Members Elected to 1913 National Congress, presented at the Institute of Modem History, Academia Sinica, March 6, 1971.）都有翔实的研究，张玉法先生在前两位学者研究的基础上进行了新的统计，考虑到张玉法的研究在后，故引用了他的数据。本文即以近代中国议员群体之信仰作为切入点，结合其知识结构，将资政院议员与北洋时期国会议员之操守来进行对比，力图考察其风骨背后的精神所在，进而对中国近代宪政历程略作反思。在当时只有资政院议员能代表民意。皖系战败，直系当国，其首领曹锟虽粗鄙无文之军人，却希冀元首之位，用正当方式毫无可能，遂借首届国会被非法解散为由将其恢复，再由议员们选举其为正式大总统。
对这些猪仔议员来说，既开了无耻之端，何妨继续下去，以求一己之利禄。[3] 二、北洋时期议员之堕落 清室倾覆，北洋继起，名义上民主共和取代了君主专制，各种临时、正式国会开开闭闭，议员们一茬又一茬，但他们对政府的慷慨批评之词却越来越弱，反之收受特别费、贿选等丑闻迭出。
庙堂之上言理，则天子不得以势相夺，即相夺焉，而理则常伸于天下万世。如皇权专制政体之余毒难消、外来列强之破坏、经济形态及其影响下的思想观念之滞后等。
[5]李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年版，第535-536页。[26] 章氏论述，尽管可能有偏颇处，但绝非无的放矢。
） [20][英]彼得·沃森：《二十世纪思想史》，朱进东等译，上海译文出版社2006年版，第78页。[22] 学堂毕业生和传统儒生因为所学不一，价值观因之而异，自是当然。近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具。但近代中国的法学完全是一种舶来品，在社会法学思潮和社会本位立法的影响下，很容易与社会权势、义务本位法律相混淆，势必造成这种社会法学思潮和社会本位的立法很难单独提供价值之源这一严重后果。
到民国时期，国人已多次革新，但其结果颇出人意料，甚至流行着所谓民国不如大清之说。吕坤的《呻吟语》，自万历年间成书以来，在士大夫中影响很大且内容平实，深刻阐释了皇帝的势和儒家士大夫所秉持的理（亦即道）之间的关系： 天地间，惟理与势为最尊，虽然，理又尊之尊也。
使一千年来学者自动的研究精神，将不复现于今日。民初以降，儒学不再是信仰之源，沦为章句记诵之术。
议员风骨 自晚清开始仿行宪政至今，历代政法学者都在思考为什么近代宪政之路如此曲折艰难，其间有不少精辟见解。这是党治理论的必然结果。
孙文以国民大会代替国会行使民国最高统治权的思路（以直接民权为本）遂逐渐登上时代舞台： 国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权，即为国民者不但有选举权，且兼有创制、复决、罢官诸权也。[11] 既然皇帝要把儒家当做治国之正统理念，那自然也要肯定此道，承认秉道而行，要纳谏。[10]《孟子·滕文公下》。在中国传统中，即是道。
详言之，则凡真正反对帝国主义之个人及团体，均得享有一切自由及权利。帝王无圣人之理，则其权有时而屈。
而近代以来，特别是民国以后，这些道德和内在规则随着政治秩序的瓦解，都被摧毁殆尽。其尊崇法律意识，如能和已有的信念妥当结合，无疑会促使他们更能坚持原则，秉道而行。
表四（议员传统功名比较表）[24] ┌─────┬─────┬───────────────────────────┐ │名称│议员总人数│传统功名│ ││├──────┬──────┬──────┬──────┤ │││合计│进士│举人│贡生及其他│ ││├──┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┤ │││人数│比例│人数│比例│人数│比例│人数│比例│ ├─────┼─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤ │资政院│195 │147 │70.3％│45│23.1％│44│22.6％│48│24.6％│ ├─────┼─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤ │第一届国会│520 │257 │49.4％│37│7.1％ │82│15.8％│138 │26.5％│ ├─────┼─────┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤ │第二届国会│473 │108 │22.8％│41│8.7％ │40│8.5％ │27│5.7％ │ └─────┴─────┴──┴───┴──┴───┴──┴───┴──┴───┘ 可见，在晚清之时，拥有传统功名的议员比例很高，大致相同的教育背景使得该群体能有程度较高的共识。[4] 自袁世凯死后，北洋系群龙无首，分为直、皖二系。
